医疗保险－全文略读：其他城市群可以借鉴长三角城市的联席会议制度，协调城市群内公共事务，防止城市群内部恶性竞争，促进可持续发展。同时，也要进一步研究探索如何使这种联席会议制度更有成效，对于涉及各方利益的重大问题能够在联席会议制度内得到有效解决...
作者简介：陈耀，男，中国社会科学院工业经济研究所研究员，中国区域经济学会副理事长兼秘书长，博士生导师（北京）。
大城市群通常是一国人口稠密居住区、产业聚集区、创新核心区，大城市群的经济社会指标是体现本国核心竞争力的重要标准。目前世界公认的六大城市群分别为，以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英伦城市群、以巴黎为中心的欧洲西北部城市群、以上海为中心的中国长江三角洲城市群。年，我国总量达到万亿元，位列世界第二大经济体，其中长三角、珠三角、京津冀、成渝、长江中游等五大城市群的总和占据了半壁江山，可见大城市群在我国经济社会发展中举足轻重。
然而，我国的大城市群发展仍面临着诸多的问题，突出的表现是，在城市群内部缺乏“协同效应”，各自为政、联系松散，甚至构筑壁垒，造成资源重复配置、功能过度集聚、恶性竞争等弊端。2014年2月，习近平总书记在北京主持召开座谈会，强调要实现“京津冀协同发展”，随后，京津冀一体化上升为重大国家战略，由此正式启动了我国大城市群推进“协同发展”的实质性探索。“十三五”时期我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，要提升我国的国际竞争力关键看大城市群的发展，而大城市群发展的关键取决于内部协同效应，因此研究大城市群的协同发展，推动大城市群内部的一体化，具有十分重要的理论和实践意义。
一、大城市群协同发展的含义
自从戈特曼的大都市圈理论被引进国内后，我国关于城市群的理论和实践研究日趋活跃。针对城市群的空间范围、空间结构、空间形态演化等内容，学术界进入国外理论的引进与借鉴阶段；与此同时，国内对城市群实践层面的研究更为广泛，如长三角、珠三角、京津冀等大城市群的实证研究，还有对次一级城市群的研究，如中原城市群经济市场化与一体化研究（覃成林，2005），山东半岛城市群发展动力研究（王佃利，2009）等。2008年以来，国家推动实施城市群发展战略，批复了一系列的城市群发展规划，并调整城市群的空间结构，如2014年将安徽省的几个主要城市纳入长三角城市群，以城市群带动区域协调发展，提到日益重要地位。特别是，2014年京津冀协同发展战略提出之后，大城市群内部的协同发展或一体化问题引起更广泛的关注和重视。
国外城市群协同发展理论
国外城市群协同发展理论最早由1957年美籍法国地理经济学家戈特曼（Gottman）提出的大都市圈（Megalopolis）这一概念开始，他把城市圈界定为“以一个或几个超级城市为核心，组成人口规模逾千万、政治经济影响力举足轻重的庞然大物”。
美国经济学家约翰弗里德曼（JohnFriedmann）提出中心—外围理论，借用了熊彼特的创新思想创造了空间极化理论，即在同一区域上存在着中心区、外围区两大区块，由于规模报酬递增效应，要素资源在组织系统内的某个重要节点形成了强大的聚集，该节点即为中心区，除此之外，其他地方则为外围区。中心区在形成过程中以强大的吸附力将周围区域的各类要素吸收进来，不断增强内聚力，达到一定规模后，中心区逐渐向周围地区发散和辐射，在此过程中，中心和外围协同一体化发展。
法国经济学家佩鲁于20世纪50年代在一篇论文《略论增长极的概念》首次提出增长极理论，后又经法国地理学家布德维尔和美国发展经济学家赫希曼进一步发展完善。增长极理论强调区域初始是非均衡发展的，布德维尔将增长极与极化空间同城镇联系起来，提出了“增长中心”这一空间概念，即“极”为区域内的中心，是增长中心，城市体系中的首位城市就是增长中心。他强调区域经济的发展主要依靠条件较好的增长中心来带动，通过把少数区位条件好的地区培育成经济增长极，然后通过增长极的极化和扩散效应，影响和带动周边地区的发展。增长极理论分析了中心城市与外围地区的互动机制，最终能够达到区域的均衡、协同发展。
大都市圈理论是以大都市为中心的城市空间形态为研究对象，该理论起源于冯杜能的区位论，强调都市圈是一种圈层结构，由区域内不同等级、规模、职能及空间结构的城市体系构成，在一定地理或行政区域内，由一两个大城市或特大城市为核心，辐射并带动周边一定范围内的一批中小城市，使其成为在世界范围内有一定影响力、竞争力的区域城市群或城市带。以上这些理论可以说奠定了我国大城市群协同发展的理论基石。
城市群的概念及演变特征
城市群是城市空间形态群体化的表现，城市空间组织由个体向群体结构演化，国内学术界对这种城市空间结构的具体形态进行了多样化的表述，涌现了包含大都市区、都市圈、组团式城市、都市连绵区及大都市带等在内的城市群概念体系；对城市群的概念也进行了不同的界定，如姚士谋（2001）、胡序威（2002）、顾朝林（2007）、陆大道（2009）等，尽管概念的表述不一，但大体的内涵差不多。我们可以把大城市群规范定义为：以特大城市为核心，由包括周边若干个不同等级规模层次的城市所组成的，具有内在的垂直和横向的经济社会联系，以及发达的一体化基础设施网络和跨行政地区治理体系来共同支撑的城市“集合体”。
大城市群具有功能高端化、结构等级化、分工合理化、城乡一体化、交通网络化、发展动态化等特征。从发展演变规律看，城市群的发展一般由单核城市初级阶段向组团式发展阶段演进，然后再向都市圈阶段演化，最后形成大城市群。城市群的空间扩展主要呈现为“团状空间、带状空间、星状空间、多中心网络化”等多种形态，即由点—线—面的演变过程（国家发改委国地所课题组，2009）。
城市群协同的内涵及意义
根据百度百科释义，“协同”一词来自古希腊语，或曰协和、同步、和谐、协调、协作、合作，是协同学(Synergetics)的基本范畴。所谓“协同”，就是指协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。“协同学”是研究协同系统从无序到有序演化规律的一门综合性学科，协同系统是指由许多子系统组成的、能以自组织方式形成宏观的空间、时间或功能有序结构的开放系统。将协同学理论应用和推广到城市群研究当中，我们可以把城市群协同的研究对象和任务界定为：探讨大城市群内部不同主体之间如何协作、同步或一体化发展，实现由无序走向有序状态的规律。进而言之，大城市群区域协同就是指大城市群内不同主体之间的协调与合作行为，协同的目的在优化大城市群内的资源配置，提升大城市群的整体竞争力。
随着工业化和城镇化的快速推进，我国已形成众多规模不等的城市群，其中沿海地区的长三角、珠三角和京津冀三大城市群规模较大，发展较为成熟。“十三五”时期我国在优化沿海三大城市群的基础上，还要重点培育建设东北地区、中原、长江中游、成渝、关中等城市群。我国大城市群建设的关键在于推进城市群内部区域的协同发展，增强区域协同效应，加快一体化进程。这是因为城市群的协同发展有利于跨区域整合要素资源，促进生产要素有序自由流动，提高资源优化配置效率；有利于加强不同规模城市间的合作互动，建立城市合作新模式与新路径，培育经济新增长极，引领和带动区域经济发展；有利于统筹区域城乡关系，解决城市群发展中的“过密”与“过疏”问题，特别是防止“大城市病”，缩小中心城市与外围地区的发展差距。
二、大城市群协同发展面临的障碍分析
作为众多城市的集合体，实现城市群内部的协同发展并非易事，究竟是什么原因造成了城市群的协同障碍？城市群内部协同的矛盾与冲突何在？国内学界有不同的理解。银温泉、才婉茹（2001）认为，我国行政分权体制，地方市场分割，导致经济运行机制扭曲，干扰宏观经济平衡，影响市场体系建设，难以形成规模经济。崔大树（2003）认为，现有城市群还未形成一套行之有效的空间管理机制和利益协调机制，导致城市群的整体利益无法得到保证。张鸿雁（2007）也认为，我国的城市群发展还未突破传统的制度性障碍，单体城市行政区划设置管理与城市群整体规划管理面临挑战，具有中国本土特色的城市群关系难以形成。苗建军（2014）则认为，行政区划与经济区划的割裂导致了城市群在各自发展中存在着利益博弈，为达到自身利益最大化而热衷于加强地方保护主义，阻碍了城市群的区域一体化进程。
上述分析都有一定针对性，也有不完善之处。我们认为，城市群内部的协同障碍不仅国内存在，国外也存在，也就是既有体制机制方面的独特原因，也有客观层面的共性因素。显然，对我国现实而言，城市群协同障碍更多的是来自制度层面，而制度层面主要表现在，行政区划分割与地方分灶财政并存，以及缺乏利益分享机制和有效治理组织。很多人往往忽视了客观层面的原因，事实上地理相近、相邻的城市群内部，由于经济发展水平、公共服务水平等较大的差距，特别是中心城市的“集聚效应”，对实现协同发展也是一个巨大的挑战。
行政分割与分灶财政并存，行政干预资源配置强大
任何一个国家的治理都离不开行政区划，各个行政区履行各自范围内的管理职能，由于存在上下级和相同级别之间区域的协调机制，因而行政分割并不必然导致城市群内部协同的障碍，比如计划经济体制下财政实行统收统支，各地方财政的收入和支出不挂钩，因而各行政区的“地方利益”的意识并不显著。改革开放后，开始实行中央与地方财政的“分灶吃饭”，各地方的支出与其收入密切联系，雄厚的财税收入成为地方政府各项支出的保证及经济实力的象征。税收主要来源于企业，因此地方政府就有强大动力对本地纳税企业实施保护性政策，为争取更多企业和项目落户实施优惠政策，一旦企业外迁则意味着税收受损和就业岗位的流失，因此，地方政府为了维护自身的利益很容易人为地行政干预企业市场行为，干扰要素的自由流动，造成资源配置扭曲。
同时，上级政府考核下级政府官员将GDP增长与地方官员晋升相挂钩，强化了地方官员与地方利益的黏合，地方官员为了政治晋升博弈更加倾向于“非合作”，并推动地方政府间的经济竞争，导致长期存在地方保护主义和重复建设问题。从发达市场经济国家看，各个地方政府也要为增加本地财政和就业而展开竞争，但由于政府干预企业的权力有限，跨地区的要素流动、产权重组和企业迁移并没有很大的阻力，所以从根本上说，并不在于地方政府是否有独立的财权，而在于减少或削弱行政干预资源配置的力量。我国京津冀城市群在这方面表现尤为突出，行政配置资源色彩浓厚，优质公共资源高度集中，国有经济比重大，加上行政级别不对等，成为三地实现协同发展需要突破的一道难题。
缺乏区际利益分享机制和有效治理组织
城市群协同的关键在于是否存在利益分享机制或共同利益联结机制，能否形成利益共同体，达到1+12的整体效应。所谓利益分享机制，就是城市群内部各主体具有共同的利益基础，相互协同合作能够实现各方利益兼顾、互惠互利。比如，为保护水质清洁和饮用水安全，外围上游地区必须限制甚至禁止产业开发，作为受益的下游中心地区就要拿出一部分收入对上游进行生态补偿，否则只让一方做出牺牲，这种水环境保护就难以持续。再如，在产业转移过程中，转出区由于产业外迁而导致地方税收减少、就业压力加大，而转入区则通过承接产业转移而增加税收和就业，如果这样，转出区政府就没有积极性来动员企业外迁，甚至会千方百计阻止企业，最终不仅影响到转入区的产业发展，也会制约转出区的转型升级。如何使双方都有积极性？京津冀地区在疏解北京产业过程中建立了京冀税收合作机制，凡北京企业迁往河北投产创造的税收，京冀两地实行税收五五分成的办法，这就为京津冀产业协同发展找到了有效的机制。然而，从现实情况来看，国内城市群内部的利益分享或联结机制远未形成，如何从多方面破解利益冲突，探索可行的共享共赢机制，依然是实现城市群协同发展的重要议题。
城市群协同的难点还在于没有有效治理的组织机构。尽管我们学习国外也建立了城市群内部的城市联盟、城市合作组织、市长联席会，但这些组织多为非正式的、松散型的、不具约束力的性质。每年定期不定期地召开各联盟城市成员的联席会议，相互交流信息、共享发展经验、开展经贸洽谈、签订合作协议，起到一定的沟通互动作用，但涉及关键问题或重大利益问题，比如重大产业项目布局、重大交通干线的线路选择、重大生态环境治理和保护，这种组织难以发挥协调作用，难以协调各成员的行为。
内部发展差距大与功能过于集中
根据我们（陈耀、汪彬，2015）对京津冀城市群差距的测算，三地在人均GDP、收入水平、公共服务能力、发展潜力、经济外向程度等方面都存在着很大差距，河北省人均GDP仅相当于天津的38%和北京的40%，而且从时间序列上看并未趋于收敛，甚至有差距扩大之势。京津冀三地相互间存在着产业不协同、交通不衔接、公共服务不均等等问题，尤其是河北与京津两地的落差大；同时，北京集聚过多的非首都功能，极化效应明显，对周围城市的资源吸附作用远远大于辐射效应，一方面造成了河北的“环首都贫困带”，在产业链体系上很难对接北京的产业转移，另一方面北京功能负荷过重，出现“大城市病”。因此，城市群内部经济发展和公共资源配置如果存在过大的差距，如果过度集聚，势必会制约协同发展和一体化进程。
总之，由于大城市群涉及跨行政区管理，受利益驱动和行政区划分割，各城市主体间存在非合作博弈；税收是地方财政的重要来源，“地方分灶”财税制度容易引起地方政府直接干预市场，阻碍要素跨区域流动，形成地方壁垒；城市群内部没有形成合理的利益分配和共享机制；各主体之间发展差距较大，中心集聚功能过多，也在客观上加剧了城市群协同的难度。
三、大城市群协同发展的重点与方向
大城市群内部需要协同发展的领域很多，从国内实践来看，协同的重点主要在交通、产业、市场、公共服务和政策、环境保护等领域，其中交通一体化是基础、市场一体化是核心、产业一体化是关键、公共政策和环保一体化是保障。
区域市场一体化
城市群内部不同行政区之间要素资源能够自由有序流动、产权跨地区自由交易、企业跨地区兼并重组，这是区域一体化市场的基本要求，是促进城市群经济高效发展的重要制度安排。显而易见，一体化市场有利于降低区域内的交易成本，提高市场效率，提高城市群的整体竞争力。根据徐现祥（2005）对长三角城市群地方市场分割影响区域协调发展的考察，发现随着长江三角洲城市经济协调会的成立和运行,不断破除贸易壁垒和要素流动限制，地方市场分割对区域协调发展的阻碍作用已经下降了近50%。所以，推进市场一体化建设，应当作为城市群协同发展的核心任务。
交通设施一体化
包括交通、通信、互联网在内的基础设施网络，是城市群内不同行政区之间相互联系的纽带，提高基础设施的通达性和联结性，能够显著促进区域经济增长和提升城市群整体竞争力。因此，“一带一路”、长江经济带、京津冀一体化三大国家战略，都重点强调了夯实交通等基础设施建设的内容。2014年国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发39号），明确提出强化城市群交通网络建设，充分利用区域运输通道资源，重点加快城际铁路建设，形成与新型城镇化布局相匹配的城际交通网络，使城市群内的中心城市之间、中心城市与节点城市之间1—2小时通达。2015年4月京津冀三地政府、铁路总公司在北京签署协议，成立京津冀城际铁路投资有限公司，通过投资主体一体化来促进京津冀区域交通一体化，突破京津城际铁路现有的以行政区划为界限的建设模式，通过路地、路企联手开拓京津城际铁路的投资市场，此外，河北省政府印发的《关于加快金融改革发展的实施意见》提出，促进设立京津冀开发银行，重点支持回报期较长的基础设施及其他重大项目。目前，京津冀交通一体化在连通“断头路”和扩容“瓶颈路”上取得明显进展。这种城市群内部的基础设施上的互联互通，为城市群协同发展奠定坚实基础。
产业协作一体化
产业发展是城市群发展的重要支撑，关系到城市群内部各方的经济利益，所以也是城市群协同发展的关键领域。所谓产业一体化，就是指城市群内部的产业分工协作。只有分工合作，才能使各地比较优势得到充分发挥，才能避免各自为政、重复建设、同质化竞争，才能实行资源互补、利益共享、共同发展。推进产业协作一体化，重要的是根据城市群内各地的资源禀赋、区位交通条件、产业技术基础和发展前景，对相关城市区域特别是对中心城市与外围地区进行科学合理的产业分工定位，明确各自的产业发展重点和方向。如已经进入工业化后期的中心城市要适时转型升级，重点发展技术知识密集型高端产业，形成以现代服务业为主导的经济结构，并将传统一般性产业转移到周边地区，为发展现代先进技术产业腾出空间和要素资源；工业化程度相对较低的周边城市区域则应承接工业化程度高的产业转移，逐步提升产业层次。以京津冀为例，北京服务业比重已近80%，已进入后工业化社会，一般制造业不符合城市功能定位，应加快向周边转移，并按照“政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心”的战略定位，建立与世界级城市群相适应的新型产业体系，重点发展高端服务业和高科技产业，天津重点发展现代制造业，河北则重点建设现代商贸物流基地，并成为京津资源支撑和产业配套的发展腹地。
公共服务政策一体化
城市群的协同不仅要实现经济领域的协同，还要以推行公共服务均等化为目标，实现社会领域的协同。中央提出“十三五”时期全面建成小康社会，要着力实现医疗、养老、教育等民生领域的公共服务领域均等化。通过普惠性政策实施，缩小城市间公共服务的差距及城乡区域间差距，特别是疏解特大城市优质公共资源，增强周边中小城市的吸引力和幸福感。目前国内城市群正在积极探索推进公共服务一体化建设，如医保、社保、公交卡异地互认互通，长江中游城市群中的武汉、长沙、合肥、南昌4个城市在全国率先实现公积金互提互贷。同时，城市群内公共政策也要互通互认，使企业和居民在城市群内不要有“异地感”，办事更方便，交易更节省，流动更自由。随着信息技术和互联网的发展，公共服务和公共政策的一体化进程可能加快，为城市群协同提供了有力的保障。
生态环保一体化
近年来，随着全国性雾霾天持续暴发，城市的环境污染治理与生态环境保护日益提上日程，环境协同治理和联防联控也成为城市群协同发展的重要议题和任务。这是因为大气环境、水环境等生态环境是没有行政边界的，在一个大城市群内甚至更大范围内都是相互影响的，因而城市群的生态环境保护不单单是某个城市、某个地区的事情，必须开展跨区域的协作与治理。如北京出现严重的雾霾天，污染源不仅来自北京自身（如汽车尾气），也来自周边地区的高污染企业，因此，需要京津冀三地甚至整个环渤海地区共同参与，做好城市污染治理与防治的联动工作。以城市群共同利益为目标，加强在环境保护工作上合作和沟通，形成联防联控机制，对于推动城市群协同发展也至关重要。
四、大城市群协同发展的实现机制
明确一个“核心”
中心—外围理论、增长极理论、同心圆理论都明确地阐述了区域发展演变的规律，即要围绕一个核心，通过中心城市的极化与扩散，逐步带动周围地区梯度进步，进而推动地区整体的发展繁荣。在我国的大城市群发展中，凡“核心”明确的城市群，往往发展得比较好，合作程度高，协同效应大，如长三角城市群，主配角定位明晰，上海自然是核心，周围十多个城市围绕核心确定自己的角色定位，上海与长三角各城市间，合作起步早，推进领域广，成效显著。而在所谓“双核”“多核”城市群，由于没有明确的核心，大城市（包括直辖市、副省级城市或计划单列市）长期为争夺“中心”而明里暗里角力，导致要素集聚没有定向，资源重复配置，跨区壁垒重重，竞争远大于合作。
现在的京津冀协同发展战略，矫正了以往的错误，明确了京津冀只有一个核心，就是首都北京。在中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出“一核、双城、三轴、四片、多节点”空间布局，并明确提出“建设以首都北京为核心的世界级城市群”的目标定位；在国务院批准的环渤海地区合作发展纲要中，又明确了通过北京牵头建立合作机制，引领和带动环渤海地区的合作与发展。这种对“核心”的明确认定，对我国大城市群（包括省内有两个副省级城市的城市群）的协同发展意义重大，有利于统筹大局，形成以核心城市为主导的事务协调机制，统一目标和行动，整体发力；同时减少不必要的消耗和内斗，促进城市群整体利益最大化。因此，我们认为，对于跨行政区的城市群，首先要明确以谁为核心、由谁来主导，这是城市群治理不能忽视的一个问题。
建立利益补偿和共享机制
以共同利益为联结的利益共同体，能够达到整体利益大于个体利益的简单相加，是一种可持续的协同发展模式。不同地区之间的利益协调机制主要包括两个层面：一个是利益补偿机制，一个是利益共享机制。利益补偿机制又包括纵向补偿和横向补偿，前者主要指下级地方政府为顾全大局做出牺牲，而得到上级政府的专项补助；后者主要指上游地区为保护生态环境限制发展做出了牺牲，而得到下游受益地区的经济补偿。横向补偿机制对于大城市群内实现环保协同至关重要，如京津冀地区的冀北（张承地区）是京津的水源及其他生态产品提供者，为保证京津饮用水及其他生态产品的安全供给，该地区必须限制工业发展并增加生态涵养保育的投入，而作为受益的京津地区则要对上游利益受损地区实行生态补偿，否则承担生态主体功能的地区将会失去保护的动力和能力。这是大城市群要实现环保联防联控不可或缺的机制。
利益共享机制主要指城市群内部各主体利益得到合理兼顾的机制。比如，在产业转移中要平衡转出区与转入区（或承接区）利益关系，通常后者得到的利益要多于前者，通过产业移出，转出区要面临产业空心化风险；而通过产业承接，转入区则获得产业发展，财税和就业增加。为鼓励产业转移，转出区与转入区可以协商，将企业在转移后创造的产值税收实行共同分享。早在2006年，江苏宿迁市与苏州市就共同出资建设苏宿工业园区，承接苏州传统产业转移，双方政府探索建立了稳定的利益分配机制，为跨行政区利益共享开了先河。在疏解北京非首都功能中，京冀之间也建立了税收合作机制，为大城市群产业协同发展进行了有益的探索。
发挥市场主体功能，重视社会组织力量
城市群的利益联结归根到底要以市场主体的行为决策为依据。一方面要发挥政府在市场功能缺陷时的调节作用，但更重要的是，突出市场主体的作用，通过企业自主选择激活市场经济活力，加快形成以市场化联结的内生机制，维持城市群的稳定关系。通过企业“用脚投票”的方式促使区域城市改善投资环境留住本地要素，吸引域外要素，促进区域内各主体共同学习与创新，提高城市群整体竞争力。
社会组织在城市群协同的力量需要充分重视。通过民间渠道建立跨城市的非官方行业协调组织，如民间商会、民间智库、咨询机构、中介组织等社会组织，实行广泛的自上而下与自下而上相结合的网络化联结方式，共同参与城市群建设和治理，形成多领域、跨行业的多主体、多元力量构成的城市群协调机制，是推动城市群协同发展和可持续发展不可或缺的。
完善首长联席会议制度
长三角地区的跨地区合作成功经验为城市群的协同发展提供借鉴。1992年为了推动和加强地区的经济联合与协作，长三角成立了15个城市协作部门主席联席会议制度，1997年升格为长三角城市经济协调会，每年召开由协调会成员的各市市长参加，围绕不同的主题开展研讨交流，签署合作协议，制定共同章程及制度，截至2015年，已经召开了15次市长联席会议，随着越来越多的周边城市有着强烈意愿加入长三角，长三角城市群不断扩容，已经由最初的15个扩大了30个城市。其他城市群可以借鉴长三角城市的联席会议制度，协调城市群内公共事务，防止城市群内部恶性竞争，促进可持续发展。同时，也要进一步研究探索如何使这种联席会议制度更有成效，对于涉及各方利益的重大问题能够在联席会议制度内得到有效解决。
节选自《区域经济评论》2016年第2期（整理：晓力）
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